Il y a 30 ans, Ottawa rendait le chômage plus difficile à toucher

20 juin 1996. Le projet de loi C-12 reçoit la sanction royale : l’assurance-chômage devient l’assurance-emploi, mais surtout, sa règle d’accès change.

Le régime avait déjà changé de frontière

L’assurance n’est pas née en 1996. Le rapport de la Commission de l’assurance-emploi publié le 15 février 2024 fait remonter le régime fédéral à la création de la Commission d’assurance-chômage en 1940 : les cotisations commencent en 1941 et les premières prestations sont payées en 1942. En 1971, une réforme étend la couverture à l’ensemble des salariés et ajoute notamment les prestations de maladie et de maternité. L’État redessine donc depuis des décennies la frontière entre le risque collectif et le risque individuel.

Cette frontière s’était déjà resserrée avant C-12. L’étude de Statistique Canada publiée le 23 septembre 1998 attribue la baisse du nombre de prestataires depuis 1993 à plusieurs causes : recul du chômage, possible transformation de la population sans emploi et durcissements de l’admissibilité depuis 1990. Elle rappelle aussi que le taux de remplacement était passé de 60 % à 57 % en 1993, puis à 55 % en 1994, sauf pour certains ménages à faible revenu avec personnes à charge. La réforme de 1996 achève une séquence; elle ne tombe pas du ciel.

Les heures ont inclus et exclu à la fois

Prenons l’argument gouvernemental dans sa version la plus forte. Le sommaire du projet de loi déposé le 7 mars 1996 promet un régime comptant « à partir du premier dollar et de la première heure ». Auparavant, un emploi trop court dans une semaine pouvait ne pas être assurable; le calcul en heures devait donc mieux saisir le travail à temps partiel et les horaires irréguliers. Il distinguait toutefois deux choses que le discours public confond encore : l’assurabilité, soit le travail sur lequel on cotise, et l’admissibilité, soit le droit d’obtenir des prestations après une perte d’emploi.

C-12 élargit la première tout en durcissant une partie de la seconde. Selon le texte sanctionné le 20 juin 1996, les nouveaux venus et les personnes réintégrant le marché du travail doivent accumuler 910 heures; la durée maximale d’une demande tombe à 45 semaines. Une « règle de l’intensité » peut réduire le taux de prestations de 55 % jusqu’à 50 % selon le recours antérieur au régime. Le texte prévoit aussi un supplément familial pouvant porter le taux jusqu’à 80 % pour des prestataires avec enfants et faible revenu. La réforme protège mieux certains petits emplois et certains ménages, mais pénalise l’entrée, le retour et le chômage récurrent.

Ce n’est pas la première fois qu’un dispositif fédéral combine protection et discipline. Notre retour sur les contrôles des salaires et des prix de 1975 montrait déjà qu’une mesure sociale se juge à sa règle et à ceux qu’elle contraint, pas à son étiquette.

Le premier bilan ne prouve pas tout

Le document de la Bibliothèque du Parlement publié en juin 1998 donne le premier bilan, à lire sans brutaliser les statistiques — discipline rare dès qu’un graphique entre dans une salle de comité. Entre juillet 1995-juin 1996 et juillet 1996-juin 1997, les dépenses totales de prestations passent d’environ 13 à 11,5 milliards de dollars CAD, une baisse de 11,5 %. Le ratio des nouvelles demandes au nombre de chômeurs descend de 0,87 à 0,72 entre les seconds semestres de 1995 et 1996, puis de 0,63 à 0,51 entre les premiers semestres de 1996 et 1997.

Ces baisses ne prouvent pas que chaque dollar économisé vient de C-12. Le rapport précise que les populations du numérateur et du dénominateur ne coïncident pas parfaitement, notamment à cause du travail autonome, et que le chômage reculait dans plusieurs régions. Voilà l’effet de composition : un indicateur change parce que les groupes comparés changent, pas nécessairement parce que la politique produit seule tout l’écart. Le document estime néanmoins qu’environ la moitié de la diminution des nouvelles demandes entre les seconds semestres de 1995 et 1996 venait des personnes ayant 20 à 25 semaines de travail assurable, catégorie particulièrement exposée au seuil de 910 heures.

Le bilan budgétaire est moins ambigu. L’objectif de réduire les coûts de 10 % paraît atteint dès la première année, tandis que les dépenses consacrées aux mesures actives d’emploi diminuent de 30 %, selon le rapport de juin 1998. Le programme promettait moins de soutien passif et davantage de retour à l’emploi; sa première année a surtout livré le premier membre de la phrase.

Le calcul en heures a survécu

La règle de l’intensité est abrogée en 2001, selon la chronologie d’Emploi et Développement social Canada publiée le 15 août 2022. Le calcul en heures, lui, demeure un fondement du régime, comme le constatait encore la Commission en 2019. Les correctifs destinés au travail saisonnier se sont ensuite multipliés : projets pilotes, semaines supplémentaires et ciblage régional. Le rafistolage permanent — « gouvernance adaptative », si vous tenez vraiment à obtenir une subvention de colloque — signale qu’un problème de structure subsistait.

Trente ans plus tard, la leçon n’est pas qu’il faudrait revenir mot pour mot à 1971. Elle est plus exigeante : cotiser dès la première heure ne garantit pas de toucher une prestation, et un régime peut étendre sa base tout en rétrécissant sa porte. Toute réforme devrait publier séparément ses effets sur l’assurabilité, l’admissibilité, le montant et la durée, ventilés par sexe, âge, région et type d’emploi. Sans cela, on ne débat pas d’assurance sociale; on débat d’un nom. Pour poursuivre cette histoire sociale du travail, regardez qui reste de l’autre côté du seuil.